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谁的趸购费率?建立增进再生能源社会价值的审定机制

在公投结果出炉之后,经济部发表明年度的再生能源趸购费率草案,地面型太阳能费率下调12.15%、离岸风电费率也砍12.71%,虽然这与公投案的投票结果没有直接关係,纯粹是时间上的巧合,然而,这也显示出在2009年开始执行的趸购费率审定会机制,在执行近十年的期间并没有进行全面的检讨,作者认为现在正是好好检讨趸购费率审定机制的大好时机。

谁的趸购费率?建立增进再生能源社会价值的审定机制

以科技与社会研究(Science,TechnologyandSociety,STS)的角度来分析,类似趸购费率审定会的「政策的专家谘询」机制最具代表性的是环境影响评估机制,再者,费率审查的「数学公式机制」在油价与电价的制订上也获得运用。政策的专家谘询与费率公式机制的运用,实则建立在一个十分鲜明的基础前提上,公共政策的决定需交由那些有才有能的专家与官员来决定,而其他的大众包含再生能源发电业者、能源相关的公民组织与一般公民则作为旁观的见证人,在一旁见证一个合理与符合公众利益的趸购电价费率的产生。然而,这样的基本预设与想像,乃至于审查机制的执行,造成了一个弔诡的现象:民主政治中公民参与的弱化与再生能源社会意涵的简化。

如果我们追蹤政策的专家谘询与费率公式机制运用在台湾的历史,一个明显的趋势浮现出来:它们都是解决高度政治冲突的法宝与捷径。以环境影响评估机制来说,在1994年建立的时候就充满了消弭1970~1980年代以来累积的环境运动之动能,将街头运动之高度冲突的肢体运动,转化成为在会议室里面的文字与数据论理战争的政治企图。再生能源趸购费率的审定会自然也不例外,再生能源趸购费率审定会的诞生,与长达9年的再生能源发展条例的争议过程直接相关。

再生能源发展条例的制订能够追溯到2001年的核四停建,在短暂的停工之后,当时的政府以推动再生能源发展条例的方式来作为在能源政策上与反对党的区隔。然而,条例的立法过程却一直深深的陷入在趸购费率的执行方式与价格的争论上。一开始原来的规划是学习以德国固定费率并且交由国会审议的方式进行,然而由于两党之间对于何为受到补助的再生能源种类?补助的费率为何?等议题上可以说是少有共识,因而使得立法期程一直不断的延宕,直到2009年。该年通过的再生能源发展条例,建立起一套浮动趸购费率的机制,并且交由专家进行「公正、公平且合理」的审议,附带条件是,「如果有需要的话」则可以举行行政听证会,因此可以说,打从一开始,再生能源趸购费率的专家审议会议就是作为一项「政治争端冲突」的解决机制来提出的。上述历史脉络的追蹤有利于让我们了解,为何审定会的操作从一开始就不断强调它的「公正、公平且合理」的角色。

「公正、公平且合理」是一种主动想像,也是一种政治上的期待,而它为两党所共享。有这样的认识,这让我们不难了解,在操作上,审定会一直出现一种隔离「专家委员」和「其他人士」,又隔离「技术专业问题」与「其他问题」的现象,原因无他,因为公正、公平且合理的费率必须要在一个隔离、参与人士严加挑选的环境中进行,这样才能保证其「独立性与真实性」。如果我们细究其委员成员之组成(作为我国专家委员会制度之通病),则可以发现,民间代表的数量屈指可数,而另外一方面,绝大多数的委员则是由政府官员与专家学者所组成。但,政府对于审定过程的影响,不管是台面上还是台面下的,能够由2010年导入太阳能费率竞价机制的争议可见一斑(当时所谓「过度安装」的太阳能)。

这里产生一个严重的问题,这些为数甚少的民间代表,他们在结构能动性上,是否有能力去说服与改变其他多数委员的「心证」,而在现实非常有限的资源与时间安排下,这些民间代表委员能否足够的担当去表达「人民的声音」去给其他专家?以过往审定的过程来说,如此运作下的审定会确实有着民主参与代表性不足的高度疑虑,一者是这些民间代表的选定有隐藏的政治性,选谁来「代表人民」是一个非常有趣的问题。再来,作为正式程序之一的行政听证会,从刚开始执行的几年就遭到许多的批评,这些批评集中在听证会并不是一个双向沟通的场所,而比较像是一个委员们单向听取意见的场合,民众的提问并没有获得回答,委员们也并没有义务要参加听证会。在逐年听证会中屡次提及的,举办两场听证会,一场作为听取意见,另外一场则作为专家听取意见后自行开会讨论,之后举行二次听证会给予民众回应的建议,到了现在依然没有受到採用。

另外一个值得检讨之处是,趸购费率公式的使用反映着一个基础的理由:每度电的收购费率能够真实的「反应」,期初建设成本分摊+年度运维费用+合理利润。这是一个複杂的社会科技建构问题,其计算外在于大众所能够认识的世界之外。然根据研究,这样的「真实反应」自然与社会世界所找到的真实数据的说法,恐怕大有再检讨的必要性,原因无他,这些资料数据的来源与品质是一个需要持续关注的问题,再来,专家委员需要在这些複杂的多样数据上进行辨认与确认并不是一个简单的工作,而由选择过程来细緻观察,委员所做的也并「不只是」进行数据资料的验证而已,委员们还负担着「进行微调」的工作。

举例来说,委员能够在不同的数据序列中进行选择,哪一个是「最合理」的,而对于这个最合理的标準则是由委员们长久互动而来的「共识与彼此尊重」产生,但这样的彼此尊重也不是在审定会老鸟与新手间一体适用。观察历年的费率公式变动,则出现了一些「今是昨非」的现象,例如,北部费率加成一案,并不是提出的第一年就採用,而是在之后才接续採用,如果之前驳回的理由是「真理」,那何以后来又转弯了呢?对于逆变器的费用,则从一开始的初期安装成本类别移至年度维运成本类别,而成为「合理利润」提高的理由之一。简单来说,根基于「反应真实」的数据与「合理」的利润所进行的高度技术性的趸购费率审定,在就数据论数据的表面下,其实展现的是一种真实与合理性的多重样态与可以变动面貌,而绝非表面上所要展现的僵硬、不变、没有弹性的「客观」费率。

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